民辦教育政策制定焦點變遷，走出合理回報的制度困境

今年5月，《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(征求意見稿)》對外公布，預計不久后將正式落地。

　　自1982年社會力量辦學的合法性被確立——第五屆全國人大第五次會議通過的《憲法》明確提出了“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業”，30多年來，社會力量辦學，或者說民辦教育經歷了從無到有的歷程，與其相關的政策也在不斷完善過程中：從爭執多年的模糊的“合理回報”，到最近，明晰的“營利性”與“非營利性”終于落地。

　　站在新的歷史起點上，有必要充分回溯民辦教育在其相關重大政策出臺過程中的爭論焦點。筆者嘗試分析從1983年~2013年與民辦教育相關的50件全國人大議案和425件全國政協提案，以及全國人大代表和全國政協委員在不同時期的發聲，發現隨著時間的推移，越來越多的相關議案、提案要求民辦學校與公辦學校的平等地位，同時加大財政扶持。另外，新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》(以下簡稱《民促法》)，正是基于對民辦學校進行“營利性”和“非營利性”的分類管理改革，理清了“合理回報”的理論和制度困境，提出了建立差別化的扶持體系，體現了平等的政策思路。

　　上世紀80年代至90年代初期：緩解教育經費不足

　　1980年，中央提出了國家不能完全承擔小學經費教育，需要充分調動社會力量的積極性，通過廠礦企業、社隊集體、群眾自籌等方式進行。

　　1983年5月，在《關于加強和改革農村學校教育問題的通知》中，國家強調中央和地方增加教育經費的同時，要求基層組織和農民集資辦學。

　　1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》是改革開放以來首個關于教育改革的重大文件，指出需要“調動各級政府、廣大師生員工和社會各方面的積極性”，采用多種形式和辦法辦學。同時期，在1983年出現了“增加教育經費，并動員社會力量支援教育事業” 的人大議案，1985年有3條“促進類”政協提案。

　　1987年，教育部頒布的《關于社會力量辦學的若干暫行規定》是我國第一部專門針對民辦教育的規章制度，標志著我國民辦教育制度建設的開始。該規定將社會力量辦學定位為國家辦學的補充，提出了要“鼓勵和支持社會力量辦學，加強宏觀管理”。而在1988年和1989年，人大出現了“集資辦學必須立法”的議案，同時政協中的“促進類”提案均達到了6條。

　　總體來說，此時的人大議案并不熱烈，主要圍繞著社會集資和籌措經費，還沒有明確提出對于社會力量辦學的法律制度建設。

　　上世紀90年代初期至2002年：合理回報等訴求寫入法律

　　1997年《社會力量辦學條例》(以下簡稱“97條例”)的出臺標志著我國對民辦教育重視提升至全新的高度，對社會團體和公民個人的辦學采取 “積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理”的十六字方針，被寫入了“97條例”中。同年10月，《國家教育委員會關于實施〈社會力量辦學條例〉若干問題的意見》也發布，進一步解釋和強調了社會力量辦學中涉及的審批、財務等一些列重要問題。

　　上世紀90年代初期，政協“促進類”提案的波動要稍晚于人大議案，同時人大在此時間段很少有訴求，政協提案雖然在1994年上升很明顯，8件提案占當年所有民辦教育提案的66.67%，之后便迅速下降。

　　“97條例”的出臺并沒有消減對民辦教育立法和要求支持的熱度，1997年至2002年期間，不管是人大議案還是政協提案，從數量和比例上來看都達到了歷史最高點。在2002年之前，人大和政協對民辦教育的態度基本吻合，形成了人大和政協同時發聲的局面。

　　比如，2002年《民促法》出臺前夕的議案高峰期中，沈靜珠代表在1999年聯名32位代表、2002年聯名36名代表，提出我國民辦教育、特別是民辦高校存在的若干問題，希望對民辦大學加以規范和扶持，以利健康發展;王維忠代表分別于2000年和2001年聯名了32人與37人提出了要求“制定民辦教育法”的議案;來自廣東省的唐淑蓉代表在2002年聯合了38位代表，認為需要刪除《社會力量辦學條例》和《中外合作辦學暫行規定》中“不能以營利為目的”的規定。

　　值得注意的是，2002年之前的議案中提及的若干訴求，有很多被寫進了法律條文，包括了“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位”“民辦學校的設置標準參照同級同類公辦學校的設置標準執行”，以及民辦學校舉辦者最為關心和擔心的問題——“出資人可以從辦學結余中取得合理回報等”。

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